内贸流通体制改革典型案例三：推进商贸地方立法先行先试 引领商贸流通创新转型发展

    建设法治化营商环境是现代市场体系建设的基础。2013年以来，在商务部的指导下，我市围绕建设国际化法治化营商环境，率先启动商品流通地方立法试点，探索创新地方商贸流通体制机制，历时两年多开展了商品流通地方立法试点工作，注重坚持“问题导向”、“专家立法”和“开门立法”，经过20多轮广泛征求意见最终形成了《青岛市商品流通市场建设和管理条例（草案）》。2015年12月25日，经市人大常委会第32次会议审议通过。2016年1月22日，山东省第十二届人大常委会第十八次会议审议批准，《条例》于3月1日正式实施。
    一、问题分析
    经过30多年改革开放，特别是经历上世纪80至90年代改革和2004年我国零售业全面对外开放两个时期，商贸流通业改革发展取得巨大成就，已成为我国经济结构中市场化程度最高的行业。在多年改革实践中,深切感到商贸流通发展仍然存在深层次的体制机制性障碍，比较突出的问题，一是立法缺失, 内贸行政管理职能与权能不对称、微观越位与宏观缺位并存，管理的手段和依据不足，市场监管不到位。二是内外贸一体化的商品流通体系尚不完善，内外贸融合发展的创新机制还不健全。
    《青岛市商品流通市场建设和管理条例》主要在商品流通市场建设、规划与管理等方面依法立规。围绕问题导向，着力依法解决三个方面长期困扰内贸流通发展的突出问题：
    一是依法解决内贸流通管理体制问题。通过立法厘清政府与市场、政府与行业组织、政府部门之间的关系，探索建立行政管理、监管执法、行业协会、企业和消费者“五位一体”分工明确、权责统一、协调高效的市场体系管理体制。同时，探索创新行业分类监管模式，明确对一般商品交易市场、大宗商品现货交易市场等不同业态实施分类监管；对网购电商、第三方物流等新型业态，探索建立事中事后监管机制，形成既适应国际发展要求、又具有中国特色的行业监管新模式。
    二是依法完善流通基础设施规划与管理制度。围绕增强商业设施规划执行刚性，将商品流通设施专项规划纳入城市总体规划，保证社区居民生活必备的商品流通设施配置，支持公益性商品流通设施建设。在发挥市场决定作用的前提下，探索依法确立政府在保供稳价、应急储备、公益性市场建设中的主导作用。规定新建城市居住区和旧城区改建，应当按照有关设计规范和配置标准配套建设商业服务设施，农村商业服务设施应当纳入农村公共服务设施统一规划；政府可以通过投资、产权回购、资金补贴等方式，参与基础性、公益性商品流通市场的建设、管理等。
    三是依法加强食用农产品安全追溯管理。围绕确保流通安全，对商品经营管理制度、交易安全保障机制、商品流通追溯体系和商品储备制度等进行规范，提高商品流通效率。规定市、区（市）政府应当建立完善食用农产品安全追溯系统等。推行绿色环保商品流通发展模式，重点对循环经济、物流标准化、城市公共配送体系等现代商贸发展新模式、新做法作出明确规定。
《条例》的出台标志着我市商贸地方立法取得重大突破，并为国家立法提供先行先试的地方样本。全国商务工作会议、全国商务法律工作会议、全国市场体系建设工作会议相继推广了我市经验做法。
    二、主要做法
    青岛市商贸领域地方立法试点工作启动于2013年底，前后历时两年半。2013年主要是课题调研阶段，期间商务部和有关司局领导多次来青开展调研和指导；2014年主要是起草和修改阶段，正式列入市政府的立法调研计划，期间召开了多轮企业、商协会、政府部门以及专家学者参加的研讨会，进行了多轮修改。2015年是完善和审议阶段，《条例》正式列入市人大的立法完成项目计划。当年3月市商务局将条例（草案）正式提交市政府法制办；4月市委全面深化改革领导小组第九次会议研究听取综合试点（包括地方立法试点）的工作汇报；7月市政府第79次常务会议审议通过《青岛市商品流通条例（草案）》；8月以市政府名义正式提交市人大常委会；10月、12月市人大常委会进行了两次审议，并通过正式提请省人大审查批准。立法过程中，始终坚持以建设法治化营商环境为主线，立足于为国家商贸流通立法提供可借鉴、可复制的经验，立足于解决我市商贸流通领域的热点、难点问题。
    一是坚持“问题导向”推进立法。通过总结30多年改革开放经验，从解决立法缺失、管理职能与权责不对称、微观越位与宏观缺位并存、市场监管不到位、内外贸一体化的商品流通体系尚不完善、融合发展的创新机制还不健全等问题入手，着重在流通设施规划建设、商贸流通促进等方面依法立规，做到直面问题，解决问题。
    二是坚持“专家立法”。聘请北京有关商贸领域专家教授进行可研论证，积极学习借鉴纽约曼哈顿、巴黎拉德芳斯新区、东京新宿等发达国家城市商贸业发展经验，以及日本《大规模零售店地区选定法》、美国《统一商法典》、法国《大型零售店铺立地法》等成熟法条和国际标准，不断提高立法水平。
    三是坚持“开门立法”。2015年以来，先后召集企业界、商协会、法律界、基层社区等层面座谈会，通过青岛政务网、市政府法制网、市商务局网站公开征求社会意见。经过20多轮广泛征求意见最终形成了《青岛市商品流通市场建设和管理条例》。2016年1月22日，山东省第十二届人大常委会第十八次会议对《条例》进行了审查并予以批准。《条例》最终获批标志着我市商贸流通地方立法工作取得突破性进展，为国家制定《商品流通法》提供先行先试的地方样本。
    三、取得成效
    我市以推进商贸流通地方立法为统领，把立法的进程转化为不断促进商贸流通改革创新发展的一项项具体行动，以创新求突破、以改革促转型、以融合增实力，使商贸流通行业成为十八大以来全市新一轮改革发展力度最大、成效最好的领域之一。
    （一）加快建立内外贸融合发展的现代消费市场模式。推进实施内外贸融合发展行动计划，探索建立社会消费品零售额全口径指标体系，加快推进旅游、会展、时尚消费等“十大消费领域拓展工程”，促进信息消费、信用消费、绿色消费等“三大新型消费模式培育工程”和房地产家居、新能源汽车、融资租赁、典当、公共服务消费等“五大消费业态激活促进工程”。建立“扩进口”与“促消费”相结合的政策运作机制，在跨境电商服务试点、建立口岸进口商品集聚区、举办世界进口商品展等8个方面实现了新突破。在商务部支持下，国务院批复同意我市设立跨境电子商务综合实验区、口岸进境免税店。2015年，青岛口岸仅进口肉类就累计达到4.5亿美元、增长1.6倍。
    （二）加快建立鲜活农产品消费国际标准体系。按照“以外贸标准办内贸”的思路，推进实施城市“菜篮子”工程国际标准提升计划，借鉴内地输港鲜活农产品和出口欧盟水产品、美国禽肉食品、日本肉鸡等质量标准、供应模式和管理方式，围绕标准制定、产地准出、市场准入、产销衔接、追溯管理、市场建设、诚信体系、市场监管等八个方面，省质监部门批准发布了国内首个《青岛市城市鲜活农产品生产流通管理规范》。青岛“菜篮子”国际标准提升示范作用进一步显现。
    （三）建设提升内外贸一体化现代商品物流市场体系。选择市场发展基础较好的即墨市，以即墨国际商贸城这一省级内外贸结合商品市场为依托，围绕打造统筹国内外市场的双地展销模式、依托国内市场的以内促外模式、线上线下融合的跨境交易模式，积极试行“市场采购”贸易出口监管方式等改革措施，探索推进内外贸融合市场建设试点。目前，国际商贸城6万平米的国际馆建成后有近600家意大利、韩国企业入驻。先后举办两届中国·即墨进口商品博览会，10个国家地区近1200余家企业参展。国际商贸城全部建成后，年交易额可达到1000亿元，年客流量可突破6000万人次，将成为我国北方规模最大、档次最高、带动作用最强的国际商贸物流聚集区。
    （四）创新实施电子商务引领发展工程。启动实施了“互联网+”商务行动计划，制定出台《“互联网+商务”行动计划（2015-2016）》和《农村电子商务“515+X”工程实施意见》，在城市推动实施了O2O模式“互联网+便利店”和社区便民服务中心；在5个市（区）、100个镇、500个村，实施了“515+X”农村电商推进体系。西海岸新区、平度市已建立运行我市阿里巴巴农村淘宝服务中心平台。生鲜农产品网商平台达550家。以红领、海尔、利群等为代表的优势传统制造企业和商贸流通领域骨干企业，借力电子商务，实现了线上线下融合创新发展和初步转型升级。目前，海尔商城、利群网上商城、微品网上商城、红领集团等8家企业成为国家级电商示范企业。
    （五）创新实施农贸市场标准化建设和公益性改革。按照《标准化菜市场》建设标准规范，每年将15处新建改造标准化农贸市场列入市办实事项目重点推进，改变了以往财政单纯拨款扶持市场建设的方式，探索设立商贸业引导基金，通过政府参资入股、社会化运作的模式，已累计对60处农贸市场实施了标准化建设改造，公益性改革顺利实施。特别是确立了财政投入资金“参股不控股”、“计红不分红”的原则，政府股权红利主要用于摊位费补贴、价格补贴、摊位回租、设施改造维修等，既增强了政府的调控能力与话语权，又极大地推动了市场标准化建设，同时降低了经营业户成本，缓解了肉菜等鲜活农产品“买贵”问题，使市场公益效应逐步显现，收到了多方共赢的效果。